技术引入基层与社区治理逻辑的重塑——基于A市12345政府服务热线的案例分析 | 社会
导 读
近年来，城市基层治理中引入了更多的新技术手段，在快速响应、精细化考评等模式下，居民诉求得到了高效率解决，群众满意率显著提高。但技术手段也对城市基层治理的逻辑进行了重塑，导致低自主性与新形式主义等治理困境。中立性的“技术”与“治理”如何构建合理的适配关系需要加以研究和探讨。
技术引入基层与社区治理逻辑的重塑
——基于A市12345政府服务热线的案例分析
作者：陈 锋 宋佳琳
摘 要
摘要：随着技术在我国基层治理实践中的广泛应用，其治理效果成为众多学者关注的重点。本文着眼于现代城市社区，以A市的12345热线在基层治理中的应用为例，讨论技术深入基层时的运作机制及对基层治理逻辑的重塑。技术的便捷性与可视性直接推动了基层治理的积极性、规范化，但也导致了基层治理空间的挤压与社区自主性的消解，并通过各种责任规避诱发了形式主义的再生产，与技术治理的初衷产生了悖论。技术诱发社区治理逻辑的变革是科层压力型体制、国家的直接治理与技术的规范化共同推动的结果。因此，要避免技术在基层治理中的负向作用，技术与治理的适配关系应是“治理主导”，即以基层为中心的内生性力量为主，以辅助性的技术力量来提高治理效能。
关键词： 社区治理 技术治理 治理逻辑 12345热线
一、问题的提出
党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调了科技在社会治理中的作用，为提升社会治理整体效能，不断提高现代治理水平提供有力支撑。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步指出，在推动社会治理中构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。科技抑或技术在基层治理中的作用不断被强调，也为新时期的基层治理赋能。近年来，我国诸多地区尤其是城市地区逐步引入了新型技术治理手段，为需求与供给快速对接提供了便利通道，增强了居民之间的交往与社会参与，一定程度上实现了各个治理要素的整合。
技术治理的发展也引起了学界的广泛关注，并形成两条主要研究脉络：一是国家在实现管理目标过程中采取的“技术性”方式，趋向于规范化、标准化，典型代表是项目制[1]；二是强调先进技术手段在国家治理中的运用，即运用信息技术参与政府、社会治理，如电子政务。也可概括为治理转型中的技术治理与科技进步中的技术治理[2]。整体上，围绕项目制的研究经验材料、思考与讨论比较丰富，围绕信息技术运用的研究仍属于新兴领域，而其囊括的类别却较为多样。
随着现代化的推进，信息技术在政务领域的应用不断深化，它能够提高政府工作效率、改进服务质量，以及改善组织决策的效率和质量[3]，还被认为有助于提升公共服务产品的递送效率，改善政府与公民之间的关系，突破传统科层制的结构性约束，使得公共部门愈加扁平化[4]。相比传统的制造技术和生产技术，信息技术的重要实践特质表现为辅助性和外源定制性[5]，直接影响其与组织的互相建构。如今它作为政府处理政务的重要载体，还能够帮助组织克服地理距离上的鸿沟，使组织部门间进行远程合作、协同办公成为可能[6]。
中国政府日趋重视信息科技与社会治理的深度融合，信息技术的发展与演变过程大致经历了雏形阶段、萌生阶段和涌现阶段[7]。从将“信息化”作为国家战略到大数据时代的开启，再到现如今人工智能的涌入，城市基层不断推进社会治理智能化平台来提高治理水平。就我国信息技术治理的具体实践来看，可以沿着20世纪80年代政府自动化办公、90年代“政府上网工程”、21世纪的互联网+、电子政务、人工智能等多种形式的发展追溯至今。目前12345政府服务热线、网格化管理信息平台已经在城市基层社区中成为普遍应用的重要实践模式。
改革开放以后，社会结构由总体性社会向分化性社会转变[8]，国家、社会、市场三位一体的格局转变为国家不断向市场与社会分权，致使基层承担了更多的治理责任。城市基层政府注重数字化、理性化的工具，城市社区中技术治理的应用广泛，其中治理失灵的实践越来越受到重视。技术治理并不完全起积极作用，其形成与强化可能带来政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足的矛盾[9]。技术手段向行政注入的压力反而阻碍基层治理的长期顺利进行，小政府无法真正形成[10]。对技术的巨大投入却没有在公共治理上形成实质性改善，出现“看不准”“做不到”和“改不了”等困境[11]。并且，技术治理手段也可能造成民众对基层组织的信任度和认可度不断下降的治理后果，进而消解基层治权的合法性[12]。
从既有研究来看，不少学者关注到了技术治理的作用与实际运用，探讨技术治理产生的后果，但通常以单一方面效果为主，且对治理逻辑产生的原因分析较为不足，缺少对“技术”与“治理”两者之间关系的深刻反思。笔者在调研中发现，技术治理手段的引入带来快速响应的同时，基层政府向所谓的“全能主义”靠拢，行政处理问题的成本加大，而治理效果并未达到最佳状态，致使基层治理陷入某种困境。在城市社区进行精细化管理的过程中，技术被广泛地应用，比如12345政府服务热线，它被作为国家治理的技术性手段本身具有积极的意义，但也重塑着基层社区的治理逻辑，产生了一些背离初衷的结果。
本研究主要以A市Y街道部分社区的12345具体运作为例展开论述和分析，重点围绕12345热线平台与现有基层政府治理体制的碰撞下，社区治理发生的变化，探究并分析技术治理对基层治理的重塑逻辑。经验材料来自我们2020年9月底至12月初在Y街道进行的四个社区（分别用S、T、L、X社区表示）的实地调研，资料的收集主要基于与居委会、街道办相关工作人员的访谈和社区12345台账的相关分析。
二、技术治理的运作流程与实际效果
▉▍（一）政府服务热线的运作流程——以A市12345服务热线为例
12345政务服务热线起源于1987年的“市长电话”，如今发展成较为成熟的“非紧急救助服务系统”，用来帮助诉求人解决生活、生产中所遇困难和问题。从运作上来看，A市12345服务热线在2019年运行机制的革新下重新焕发活力——开始将街道（乡镇）管辖权属清晰的群众诉求，直接派给街道（乡镇），街道（乡镇）迅速回应办理，区政府同时接到派单，负责督办。具体来说，工作流程分为五个版块：接听受理、分拣派发、签收响应、办理回复、回访考核。将市民来电划分成资讯类和诉求类电话。资讯类可当场解答，诉求类需要记录整理形成工单以后根据问题归属派发到具体承办单位，值守员需将派单报上党政一把手签阅，根据工单的重要程度再进行现场处理或者答复，最后每月对市民进行回访形成基于响应率、解决率、满意率的排名考核机制。其具体运行框架如图1所示。
▲图1 A市12345政府服务热线的工作流程（数据来源：地方日报公众号）
▉▍（二）政府服务热线的运作效果
1.技术赋能：城市大脑的重要神经
A市的12345政府服务热线整合了52条热线，开通了15个网络渠道，2020年全年受理量突破1103.94万件，环比增长55.24%，解决了304万件民生痛点问题。12345热线解决的都是民众最为忧心的日常生活问题，且受理渠道变多了，民众对12345热线的信赖程度较高，极大地方便了人们的生活。它通过对城市的精准分析、协同指挥铸造起城市生命体，已然成为城市大脑至关重要的神经。
Y街道地处华北经济发达的A市，是2020年新划立的街道，下属17个社区、2个村，辖区总面积4.7平方公里，人口约12万人。2020年上半年，Y街道涉及属地承办案件1749件。街道接诉量位于全区第3位，响应率为100%，解决率86.13%，满意率84.80%。
以Y街道为例，街道诉求内容大致集中在物业管理、施工管理、卫生安全、小区配套、环卫设施、噪声污染、道路保洁、非法出租房屋、房屋修缮、疾病防控等方面，诉求的数量和比例如图2所示。总体而言，Y街道统共处理的诉求案件较多，基本覆盖了各类民生问题，体现了12345服务热线将问题发现权归还给民众的初心，改善了以往仅从管理者角度思考和分析的方式，将更多民众意愿纳入治理范畴。
▲图2 2020年上半年Y街道诉求案件内容的主要方面(部分)（数据来源：Y街道市民诉求情况分析报告）
2.驱动治理：从“消极作为”到“积极作为”
作为行政末梢的基层政府，不少基层干部仍然被动地接收和处理上级指派的任务。在社区层面，活动的主角仍然是居委会，它是社区网状治理结构中的核心、平台和中介[13]。城市社区中，居委会的人员和功能虽然较为完备，但是与居民的距离仍然较远。通常表现在人员自我定位不明确，官派作风浓厚，工作缺乏民主性和积极性；征求意见的方式缺乏灵活性，信息的采集较为集中和片面；宣传工作不到位，包括居委会本身和社区各项事务的宣传，渠道单一、覆盖面较窄等。很多情况下居民不清楚发现问题应该“找谁”。整体而言，12345热线接诉即办实施之前，社区干部处于比较消极、被动的角色。基于高效和闭环管理的优势，12345政府服务热线以及接诉即办的运作机制在一定程度上促进了社区工作人员规范办事，积极与居民联系和沟通，主动发现社区问题并提前解决。它以快速响应和考核机制倒逼基层治理向积极作为、未诉先办的轨道转型[14]。
基于Y街道整体诉求处理情况发现，12345诉求单的呈现加大了社区对问题的重视，居委会发挥桥梁作用与居民面对面沟通，了解了问题起因、持续的时间及造成的影响，并且及时与负责部门如物业等沟通，积极行使社区的督促责任与调解责任。另外，能够厘清问题源头并且及时将居民诉求归类，准确对接到相关处理人员，显示了处理手段的规范化。相较以往，处理诉求的速度和方式都有了较多改善，避免了责任模糊和办事拖延。新形式技术手段的嵌入除了大大提高社区对居民诉求的响应程度外，其对于建立良好的社区治理生态的促进还包括：
第一，促进社区工作人员与居民的联系与沟通。基于热线的规范指标和处理诉求的准确性，接到问题后社区工作人员会主动与反映人联系，多数情况下采取的方式是“入户”。通过“入户”与居民面对面沟通，除了了解事件原委，掌握轻重程度，还能方便对发生在楼栋内的问题获取一手观察资料。得益于“入户”，社区人员对居民不仅仅是基于冰冷资料的表面了解，同时还能掌握人脉资源，例如需要照顾的老人、需要救济的低保户，愿意参加活动、做志愿者、愿意参与其他组织选举的居民等。社区还通过“包楼”“包片”等工作制度，分配社工建立工作网络，有针对性地了解情况，还建了楼门微信群，也方便住户直接反映楼门内的问题，提供了更加便捷的沟通协调平台。
第二，善于与其他技术手段结合辅助治理。网格化管理信息平台也是一种利用信息技术全时段和全方位覆盖的城市管理体系，旨在依托网格主动发现并解决问题，与上文说到的“包片”相辅相成，片区负责人员通过经常性地巡逻小区，能够及时发现公共区域较为明显的问题与隐患。12345服务热线的诉求既是压力也是动力，促进社区善于利用网格管理系统主动发现问题的优势，上报需要解决的事件，努力向未诉先办的方向靠拢，同时对12345热线反映的问题高发区域进行重点关注，加强治理，以达到提高民众满意度的效果。
第三，重视宣传力度与加强社区认同。在社区人员和社区居民之间建立良好和谐互动关系的基础是双向的了解，“宣传性沟通”的重要性不言而喻。除了居委会的职责和工作内容、政府的各项政策以外，为了让居民较少通过12345服务热线的渠道反映问题，社区倾向于加强对居委会的联系方式和办公地点的宣传，期待改善以往居民“不知道还有居委会”“不清楚居委会在哪、能帮我们干什么”的分割状态。通过宣传，一些社区12345诉求单数量大大减少，降低了服务热线诉求的压力，也加强了住户对居委会的肯定与认同，从一定程度上提升了对所在社区的认同感。这种整体关系降低了开展各种活动及组建志愿者队伍的困难程度，很大程度上提高了社区治理的活力。
▉▍（三）政府服务热线的意外后果
1.技术迷思：不合理诉求对治理空间的挤压
从Y街道各个社区来看，S社区诉求最多，占比18.64%。S社区7-10月份共处理了195件诉求，其解决与满意的情况如图3所示，未解决、不满意这类“双否”案件占34%，未解决但满意的“单否”案件占12%，两者加和接近总量的一半，这表明，有较大比例的诉求案件是无法解决的。“其他”包括：“无人接听”“微博案件”“关机”“回复内容无法进行回访”“联系方式保密”“挂断”等情况。
▲图3 2020年7-10月份12345诉求工单解决与满意情况（数据来源：S社区2020年7-10月份12345工作台账）
对于社区层面而言，顽固问题、私人问题、不合理问题压在社区职责之上必然会导致解决率的下降，解决率又很大程度上与满意率关联，最让基层干部烦恼的便是这类诉求的不断增加。
案例1：S社区1007住户陶女士频繁向12345投诉1008住户的噪音扰民问题。社区工作人员与物业找到1008房主电话进行沟通发现此室现居一人，白天没人，因工作很晚回家或者加班不回家；另外，居委会针对此事对1010室、1108室和908室分别进行走访，走访人未听见1008室有噪音产生。据了解，陶女士因家庭出现变故，精神状态一直不好。与陶女士的女儿电话沟通的过程中她同样表示无奈却无解决办法，只能尽量劝说。此诉求案件持续几月，反映数次均未解决，目前仍一直持续。信息来源于2020年10月S社区居民12345诉求工单及与社区居委会张书记的访谈。
案例1中，社区居委会同样也沿用上门入户了解情况的做法试图通过调解的方式解决问题，在未找到问题源头的情况下又对其他邻居进行走访，消耗了社区人员较多的时间精力，但最终发现是独居老人的照料问题。这类问题的老人子女都很难短时间内协调好，对社区来说更是难以解决和让居民满意。通过12345热线的诉求只要有人上报了就必须有人去办理和解决，这就无法筛选诸多不合理或者高度个体化的诉求，比如一些私人恩怨，以及可能仅仅是为了寻求倾诉等。这些投诉的目的可能并不在于解决什么事或者做出对人们生活的改变。众多夹杂大量个人情感因素的服务单是社区工作者无法解决的。
居民的过度表达与诉求识别机制的缺位，还促进了多样及多变诉求的出现，例如对于垃圾桶站的摆放位置，离楼门远时被投诉不方便，近时被投诉异味大等，在缺乏筛选机制的情况下，这些诉求由于信息的不对称便会不断上涌。打一个电话只需要几秒钟，社区工作者解决一个诉求可能需要几天甚至几个月，导致基层人员的有效工作时间被压缩，“一天的时间都花在12345上，所有工作都要给12345让路”，可能还要占用社区工作者的休息时间，导致工作效率的降低。同时又通过压力型体制下科层力量的传导使得社区人员必须按照治理规范展开工作，造成基层治理资源的浪费。
2.治理失衡：权责边界模糊与自主性的消解
12345政府服务热线的及时性使得民众可以更方便快捷地反映问题并得到回应，相比信访、上访等诉求表达途径，12345热线渠道更容易把个人化、不合理的诉求释放出来，但社区工作人员的职责范围是有限的，其他相关部门的不作为、责任转嫁也大大消解了社区工作的自主性。
案例2：L社区下一商品房小区，进出小区有6个门，均为电动刷卡门。疫情期间只开了2个门并派人值守。疫情防控力度降低以后一共开了4个门，而分布在小区不同位置的居民申请将剩下2个门也打开，方便出入，物业以没有保安值守为由拒绝了开大门的诉求，居委会协调无果。该小区内有一专收废品的租户，将平时捡来的各种废品均堆放在关闭的大门门口处，并且存放很久。小区居民多次通过热线反映这个问题。此后有居民反映，此收废品的住户可以免费为物业做垃圾分类需要的方舱。部分居民反映问题得不到解决，就认为社区和物业一个鼻孔出气。信息来源于2020年11月与L社区居委会佟书记的访谈。
案例2中，按职责来说，小区的门禁和出入口管理问题是物业公司负责无疑，但居委会与物业公司整体上是平行关系，无法直接强制要求对方执行。因此，类似这种不在社区人员职责范围之内的诉求，包括很多硬件设施的维修等，社区更多发挥的是监督作用，如果物业、职能部门给予的支持力度较小，很多诉求也无法解决，而考核却落在了街居层面上。同时，居民也容易将对未解决问题的不满转移到居委会身上，降低其对社区权力的认可和服从程度。
总之，当前基层的治理空间不仅被大幅度挤占，不合理的诉求占用了有限的服务资源，瓦解了基层治理的政治性，更重要的是，基层社区居委会作为“群众性自治组织”和“基层准行政组织”的结合，在12345技术手段的压力下产生了角色的过度倾斜，行政化倾向严重，无暇担起“自治”的角色，也无法与社区内外其他组织资源进行有机协调。从调研涉及的Y街道4个社区来看，工作者全都疲于解决居民的各种诉求，皆缺乏基本的自治理念，也没有时间为社区的发展做治理规划，必然导致治理困境的深化与创新性的丧失。
3.服务异化：社区责任的规避与形式主义的再生产
在难以达到解决率与满意率的同时又一定程度上加大了诉求案件的数量。例如在与一位区级12345数据分析人员的访谈中了解到，没有重大突发事件的情况下，区级每月仍增加一万件诉求，一部分是未解决问题连带性案件，还有部分可能是为了降低未解决比例的“形式”凑数案件。
所谓“上有政策，下有对策”，面对着众多无法解决诉求的压力，为了迎合上级政府的任务指标，基层干部也会利用工作体系的规范化来躲避一些责任。这不仅加重了治理负担，在规避责任的过程中也会产生一系列“目标替代”的现象，强化了形式主义特征，造成基层治理的服务异化。并非所有的社会事实都可以标准化，规范化、数字化的工作手段可以保证形式上的准确性，但对内容的真实与有效性缺乏判断能力。程序正义本应是实现实质正义的基础保障和底线标准，而如今异化为形式主义[15]，进而掩盖了实质合理性，也破坏了基层治权的公信力。
基层治理中责任规避的实践，典型如为了平衡服务热线考核的“满意率”。无理诉求的难以解决、带有强烈主观色彩的满意率指标为社区工作拔高了难度，由于市里考核和排名的方式不是针对“数量”而是更多的针对“三率”，所以可能导致部分属地通过按照流程“添”“凑”诉求工单，以保证解决率、满意率达到要求。另外，12345机制中也有小的解压阀，即对无法解决、不满意案件的剔除，但是，不是每个“双否”案件都可以剔除。A市对剔除部分的规定为，剔除的诉求件不超过总体的13%，为了“用好”这13%的剔除率，即使回访的任务应当是市里来执行，街居层面也会不遗余力地给所有投诉过的居民打回访电话，期望能够把真正的“双否”诉求件剔除，以此保证考核所需要的解决率和满意率。如此一来，除了造成基层工作量的继续增大、办事风格机械化形式化，同时也会造成社区更多倾向于去处理较为容易达到解决率和满意率的事件，削弱基层治理的创新探索性和问题导向性，也易混淆不合理的诉求与公共需求之间的关系。
此外，办事留痕、文字美化等也在技术的驱动下进一步塑造基层治理的形式主义。曾有学者讨论治理中形式主义的新形式时提到了痕迹管理的过度泛滥[16]，即近年来基层越来越注重“痕迹管理”，用文字、图片、视频等方式表现工作各个环节的落实，在技术治理中就更容易实现了。社区处理12345诉求时的精准定位、证据留存与文字描写，处理完成的表单填写、规范用语甚至美化文字，形式主义的新形式“留痕主义”由此产生。对于未解决不满意的诉求案件，上报到市里以后市级相关部门会审核文字，要求每个诉求单将应对与解决的过程在文本里详细记载，因此对文字的斟酌就显得尤为重要，问题可能没有解决，但是需要把社区介入的每一个步骤完整呈现，并且书面表达得“好看”一点，以此显示出积极作为的姿态。这种“留痕主义”便催生了形式主义的再生产。
三、技术引入基层与治理逻辑改变的实质
▉▍（一）科层压力型体制的再体现
12345政府服务热线作为政府介入基层事物的技术工具，能够实现政府的直接在场，实质是政府官僚科层体系向基层的延伸[17]，它方便了行政意愿的向下传达，也利于上级对基层干部的监督。自上而下、层层分级、程序化的科层制体系通过技术的嵌入掌控着基层人员的治理行为，不可避免形成所谓的“压力型体制”[18]。21世纪以来，“压力型体制”没有发生根本变化，但作用机制发生了一些变化，主要表现在三个方面：一是加强了对指标完成手段的管理；二是加强了行政问责制；三是加强了量化指标结构的多重化倾向。
12345政府服务热线革新的首要目的是确保群众诉求“事事有回音、件件有落实”，其强制性和规范性表现得极为明显。不论是何种类型的诉求，不论需要联合哪些职能部门，都必须要在三个工作日内进行解决；政务服务管理局每月对满意率进行回访，形成了针对市民诉求响应率、解决率、满意率的业绩考核机制。每月需要对全市市民诉求办理情况进行排名，在月度点评会上通报。另外还有对政府部门和公共服务企业的考核排名，辅以市委书记点名、区领导约谈、纪检介入、街乡镇内部监督、群众监督等一系列督促机制。
这种技术手段首先把人民群众的诉求以工单的形式呈现出来，实现事件数量化，便于形成量化考核指标。例如从“三率”上看，首先需要保证100%的响应率，否则就会受到批评或者行政责罚，同时响应率、解决率和满意率分别在考核排名中各占20%、40%、40%，基于民众主观意愿的满意率也占比较高。其次，压力型体制的运作使得民生问题“政治化”，确保这类任务在基层政府中的地位，不断通过调整资源和人员的分配，使其向这些任务倾斜。一旦基层自身能力无法完全实现这些治理任务，便会出现各种异化的手段，并造成目标替代。
▉▍（二）国家直接治理带来的挑战
中国传统社会中，乡村治理主要依靠家族与村集体组织等中间组织对村庄进行治理，国家权力与农民并不直接对接[19]。而直接治理则是典型的技术治理思维，强调规范权力运用、法治化、精细化和量化考核[20]，使得国家权力深入基层，促进国家与民众的直接勾连。如今12345政府服务热线的直接与便捷性则体现了国家直接治理倾向的尝试，让民众的诉求更容易直达上层政府。
在12345系统成熟之前，民众想要找部门投诉，需要经过先打114查号台，找到相关单位总部电话，再转接具体的科室部门电话等一系列繁琐的流程之后，才踏上解决问题征途的第一步。并且，以往的12345服务热线中诉求单是走市-区-街道（乡镇）的派单流程，如今减少了区级中转环节，直派属地街乡镇，还整合了多条热线和民生部门，避免了复杂的工单流转程序，加快了行政处理效率，同时将民众个人意愿以行政指令的形式下达基层政府。
国家通过这种机制能够监督和管控民众诉求解决的过程，大大降低了民众反映诉求的成本，对反映问题的时间和范围均无固定的限制，因此居民可以借以12345服务平台向上投诉任何问题，也导致了更多私人化需求的浮现。12345服务热线建立的初衷在于利用好民众资源，发现管理者看不到的问题，提高治理能力的同时降低政府与民众的疏离感，但促进表达权利的使用也可能会导致表达过度。虽然技术进行了广泛赋权，但却是不均衡的，“互动者”拥有更多的权力，而“被互动者”的选择范围却很狭小。技术治理重塑着政府和公众的关系，表现为加强了公民对政府服务的依赖[21]，但是由于信息不对称，这种依赖反而为治理异化提供了温床。
▉▍（三）技术规范化与社会复杂化的悖论
技术治理强调从“管人”“管物”到“管数”转变。毋庸置疑，信息技术的数字化、标准化的特点带来了问题的精准捕捉、问题简化、结果可视化等后果，使得工作流程向无限规范化靠拢，技术赋能也为各个领域带来了活力，上级部门也能够更加方便地下达指令和进行考核。但是在这个过程中，需要提供的信息是确定的，可供选择的处理方式是有限的，囿于规范和治理需求，社区的工作者不仅被困于难以解决的诉求，还疲于对简单问题的过长流程的处理。
以往的“重管理、轻服务”似乎演变为既重管理也重服务，表面上相辅相成，实际中隔断了管理与服务的内在协调。“管”的主体并没有与“做”的主体之间形成信息互动机制，传达诉求和压实责任的上级政府层面与负责核实和解决问题的社区层面应对同一件诉求的方式被固定化了，技术本身的刚性使得对于个体需求的整体处理流程都基本一致。正如上面说到，形式上的统一与规范得到了保障，但是内容的有效性得不到保证。不仅无法判断什么应该成为诉求而进入技术体系内，也无法确定哪个或者哪些部门应该为某一诉求负责任。
社区仍然是聚居在一定地域内的社会共同体，具有变通性、非量化的特征，这种纯粹的工具理性忽略了社区中各个社会网络的影响，民意的测量和计算暗含着多种不确定性，不可避免会导致工作中部分灵活性的丧失，带来工作效率的降低。并且，将对诉求件最后的评价权交给民众，本是期望实现与民众的协同治理，体现了居民的民主参与，但对社区而言则是受到政府权力与居民意愿的双重约束，最终结果是强化了既有的权力体系，却弱化了基层的自主治理能力。
技术是中立的，可以为任何人所用，面对社会问题的随机性和复杂性，技术万能的幻象、技术替代的幻象、技术赋权的幻象和技术共赢的幻象亟待打破，技术不是万能的，也无法代替制度变革。
四、“技术控制治理”还是“治理主导技术”？
本文主要关注的是技术手段对城市社区治理逻辑的重塑，并以实例分析了技术治理带来的两方面影响及其形成原因，认为技术带来的附加后果应该得到反思与解决。技术化社会的时代来临，治理既面临着传统问题也需要适应新的手段，技术和治理应该以何种关系共生成为关键。
▉▍（一）技术控制治理：直接治理的困境与技术的反向适配
如果将“治理”理解为国家权力与基层社会的互动过程，那么我国当前城市管理中以市(区)-街道-居委会-民众的信息传达链条中，技术手段的引入紧密联结了普通民众和政府的关系。而对于城市社区这样，人与事多样多变、正式规则和非正式规则交织的治理单位，治理的难度和管理的限度都构成了较大挑战，这种困境致使我们重新思考技术与治理的结合产生的三个核心问题——社会问题如何被识别和解决、谁有权力识别和解决问题、社会可能性如何被化简。
技术手段很大程度缓解了一部分社会矛盾的压力，但所有被我们囊括进“社会问题”的事实，是否都应该成为技术治理体系中应该被解决的问题？显然不是，技术治理的主体仍然是治理者而非技术专家，这也决定了技术治理与技治主义的区别。因此社会中技术治理仍然还要落到对被治理者的实践认知上，而如果将民众反映上来的诉求不加区分地直接下达给基层，就会使得基层政府变为上层行政指令的纯粹执行者，失去了对事实的判断和行事的自主空间。治理中的权力下放实质是为了赋予基层工作人员对事件的直接执行力，尤其是解决执法难题，如今到社区层面成了“责任下放”，基层在属地责任制下又变成了应对问题的“机器”，造成了技术的反向适配，即治理规则反而要适应技术的需求。
因此，国家要通过什么样的方式实现“在场”才是合适合理的呢，技术治理的场景可以按照信息的可识别性和空间属性划分成不同的类型，从中发现，不同的治理场景对技术适配的要求不尽一致，只有信息全面性与治理规范的统一性相互匹配，才能实现理想的治理形态。如陈锋讨论在农民与基层组织的互动过程中提出乡村治理有“术”无“道”[22]一般，目前城市社区治理面临的核心问题之一有如重“术”轻“道”，加强了技术方法，却弱化了治理的合法性和正当性。在保证国家权力与民众直接连接时的治理高效力与低风险时，也需要有中间群体来保证信息的对称性，例如利用好居委会这类中间群体对于居民的熟悉程度，落实对诉求的识别和筛选，不应让技术成为牢牢控制治理的工具。
▉▍（二）治理主导技术：治理弹性与基层自主性的建立
治理的技术生产了快速便捷的抓手，但具有“空中视角”特征，方便上级部门规范化管理和监督，却很难充分估计和考虑到基层实际各个地方的差异性，基层无从逃避，只能以形式主义应对形式主义[23]。在技术手段下对诉求大包揽的属地责任制，与信访治理中的包保责任制[24]异曲同工，像一张大网，将基层牢牢掌控住，进而滋生了越来越多与制度设计初衷相悖的“目标替代”行为。因此，社会治理如何做到“收放有度”便十分关键，应该正确看待社会的复杂性，一味追求对问题的简化和“一刀切”的处理方式必将无法适应社会的快速变动。治理“社会”还需要“社会”来治理。
尤其是对于满意率的考核，追求让民众满意的出发点固然好，可是否是真正的“民意”？理性与否？过于主观的衡量指标在人主体性越来越强的现代化社会确实难以达到，简单地将满意率作为重点考核标准并不适宜持续性发展。因此，在治理过程中对于考核优化的需求也极其迫切，精简考核监督，降低考核标准的刚性，将更多主体纳入评价体系，综合考虑任务执行者和提出诉求者两方面的行为，将指标再次细化，形成更加符合实际的多元互动格局，更能够调动参与主体的积极性。现有技术体制下的任务均为基层政府执行，对于个人、组织参与的整合程度较低，若要激发公共性使得居民进入公共领域，挖掘社区内生性资源的必要性不言自明，利用好积极分子与志愿者，减少个人情绪化的问题对行政系统的挤压，动员更多居民协商议事，建造良好的社区生态圈。他们作为居民成员，不仅与社区利益有着直接关联，同时也可能作为“带头人”，起到以一带多的效果。并且，“属地”和“属事”的责任要准确对接，不仅依赖于地方管理统揽全局、全面统筹，也在于居民作为业主代表、居民代表积极参与各种组织发挥监督作用，促进基层社会治理共同体的建立。
目前技术适配的过程可看作过渡阶段，而稳健的运作状态仍依赖于基层自身治理能力的提高，不可完全靠外力来引导。所以厘清“技术”与“治理”的关系很关键，技术手段可以作为手段、工具，以辅助性的力量来提高治理效能，但基层治理还是需要以基层为中心的内生性力量为主，只有技术治理从工具主义向人本主义成功过渡时，善治才得以可能。
注释：
[1]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。
[2]刘秀秀：《时代国家治理中技术治理的双重维度及其出路》，《行政管理改革》，2019年第10期。
[3]George P. Huber.A Theory of the Effects of Advanced Information Technologies on Organizational Design, Intelligence, and Decision Making.The Academy of Management Review,1990.
[4]世界银行，《中国的信息革命：推动经济和社会转型》，北京，经济科学出版社，2007年。
[5]邱泽奇：《技术与组织的互构——以信息技术在制造企业的应用为例》，《社会学研究》，2005年第2期。
[6]Scott Morton,M.S. (Ed.).The Corporation of the 1990s:Information Technology and Organizational Transformation.New York Oxford University Press.1991.
[7]陈晓运：《技术治理：中国城市基层社会治理的新路向》，《国家行政学院学报》，2018年第6期。
[8]孙立平、王汉生、王思斌等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》，1994年第2期。
[9]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。
[10]贺雪峰：《便民服务平台与小政府的悖论》，《决策》，2016年第11期。
[11]王翔：《我国电子政务的内卷化：内涵、成因及其超越》，《电子政务》，2020年第6期。
[12]杜姣：《服务型政府转型中的技术治理实践——以12345政府服务热线的乡村经验为例》，《西南大学学报》（社会科学版），2019年第45卷第6期。
[13]陈伟东、马涛：《居委会角色与功能再造：社区治理能力的生成路径与价值取向研究》，《吉首大学学报》（社会科学版），2017年第38卷第3期。
[14]杨秀文、周飞、王桂琴：《浅议城市精细化管理背景下的北京市“接诉即办”》，《中国经贸导刊(中)》，2020年第10期。
[15]陈锋、朱梦圆：《技术治理下农村低保政策的实践异化——基于H市M区农村的实地调查》，《西南大学学报》（社会科学版），2019年第45卷第1期。
[16]耿羽：《乡村治理中形式主义的新表现及治理路径》，《中共宁波市委党校学报》，2020年第42卷第6期。
[17]杜姣：《技术消解自治——基于技术下乡背景下村级治理困境的考察》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2020年第20卷第3期。
[18]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革》，北京，中央编译出版社，1998年。
[19]田先红，《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事.1995-2009》，北京，社会科学文献出版社，2012年。
[20]吴高辉：《国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架》，《公共管理学报》，2018年第15卷第4期。
[21]肖棣文：《信息技术与城市基层治理转型——基于广州社区网格化管理实践的分析》，《城市治理研究》，2018年第1期。
[22]陈锋，《乡村治理的术与道 北镇的田野叙事与阐释》，北京，社会科学文献出版社，2016年。
[23]吕德文：《治理技术为何方便了形式主义》，《环球时报》，2020年第15期。
[24]田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境以鄂中桥镇为例》，《社会》，2012年第32卷第4期。
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基金项目
国家社科基金项目“乡村振兴战略下健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”（项目编号：19BSH024）。
作者简介
陈锋，北京工业大学文法学部社会工作系教授；
宋佳琳，北京工业大学硕士研究生。
本文原载于《学习与实践》2021年第4期。
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